www.alkoholpolitik.ch

Von folgender Stelle haben wir eine Vernehmlassungs-Antwort zum Entwurf eines neuen Alkoholgesetzes erhalten:

IOGT Schweiz

Eidg. Finanzdepartement
Eidg. Alkoholverwaltung
Totalrevision
Länggassstrasse 35
3000 Bern 9

Zürich, 27. Oktober 2010

Vernehmlassung zur Totalrevision des Alkoholgesetzes

Sehr geehrte Frau Bundesrätin
Sehr geehrte Damen und Herren

IOGT Schweiz ist eine der ältesten und traditionsreichsten Organisationen des Landes auf dem Gebiet der Suchtprävention und -nachsorge, mit besonderem Augenmerk auf Alkoholproblemen und deren Vermeidung. Gerne nehmen wir die Gelegenheit wahr, an der Vernehmlassung zum neuen Alkoholgesetz teilzunehmen, müssen allerdings unserem Befremden darüber Ausdruck geben, dass wir nicht direkt dazu eingeladen worden sind. Als Organisation, die sich seit ihrer Gründung durch Prof. Auguste Forel vor fast 120 Jahren wie wenige andere für eine am Gemeinwohl und der Volksgesundheit orientierte Alkoholpolitik eingesetzt hat, wären wir ein kompetenter Adressat für die Vernehmlassung gewesen.
Einer der Schwerpunkte unserer Arbeit ist der Fokus auf Kinder aus suchtbelasteten Familien. Daher haben wir bedauernd zur Kenntnis genommen, dass der erläuternde Bericht zum neuen Alkoholgesetz sich vorwiegend auf direkte gesundheitliche Folgen und auf sicherheitspolitische Aspekte konzentriert, der schwierigen Lage von rund 100’000 in alkoholbelasteten Familien aufwachsenden Kindern jedoch nicht gerecht wird. Diese Kinder leiden sehr unter ihren Lebensumständen und haben ein erhöhtes Risiko, später selber abhängig zu werden. Auch auf die alkoholbedingte Gewalt, denen viele dieser
–– 2 ––
Kinder – und andere Menschen – ausgesetzt sind, versucht der Entwurf nicht ansatzweise Antworten zu finden. Sowieso wird der Alkoholkonsum insgesamt stark verharmlosend dargestellt: Die Dimension des Alkohols nicht nur als Konsumgut, sondern als Rausch- und Suchtmittel mit einigem Gefährdungspotenzial wird weitgehend ausgeblendet.
Es ist zu begrüssen, dass mit dem vorliegenden Gesetzesentwurf die Harmonisierung von Präventionsbemühungen zugunsten eines besseren Jugendschutzes angestrebt wird. Allerdings bleibt die Liste der Massnahmen lückenhaft. Immerhin wird den Kantonen die Möglichkeit eingeräumt, selber wirksamere alkoholpolitische Massnahmen zu erlassen.
Ausdrücklich zu begrüssen ist, dass künftig der Verkauf alkoholischer Getränke der Bewilligungspflicht unterworfen sein soll (Artikel 5), womit verdeutlicht wird, dass diese Tätigkeit verantwortungsvoll vorgenommen werden muss, da Alkohol kein normales Konsumgut ist.
Positiv zu werten ist auch die Bestimmung in Artikel 8 über die Abgabebeschränkung für alkoholische Getränke an Minderjährige. So wird festgehalten, dass nicht nur die Verkaufsstellen dafür zuständig sind, die Alkoholabgabe an Kinder und Jugendliche zu verhindern, sondern auch deren Umgebung, also ältere Kolleg(inn)en, Freund(inn)en, Eltern oder Bekannte.
Sinnvoll ist auch die Schaffung einer Rechtsgrundlage für die Durchführung von Testkäufen (diese Methode, um die Verkaufsstellen auf ihre Verantwortung aufmerksam zu machen, wurde in der Schweiz erstmals in den 1960er Jahren von der Guttempler-Jugend angewandt). Testkäufe sind ein sinnvolles Mittel um zu prüfen, ob die Jugendschutzvorschriften tatsächlich eingehalten werden. Der Leitfaden «Alkoholtestkäufe» der Eidg. Alkoholverwaltung von 2010 belegt klar, dass die regelmässige Durchführung solcher Aktionen dazu führt, dass die Zahl der Widerhandlungen zurückgeht.
Alles in allem ist aber festzustellen, dass der Gesetzesentwurf kaum auf die heute verfügbaren wissenschaftlichen Erkenntnisse zu den sozial- und gesundheitspolitischen Konsequenzen aus dem hohen Pro-Kopf-Alkoholkonsum
–– 3 ––
reagiert. Insbesondere wird die Einschränkung der Erhältlichkeit – eines der wirksamsten Präventions-Instrumente – vernachlässigt, und die im Mai 2010 in Genf einstimmig verabschiedete Globale Alkoholstrategie der Weltgesundheitsorganisation (WHO) scheint in den Entwurf kaum eingeflossen zu sein.
Alkoholbedingte Probleme zu reduzieren, ist Aufgabe der ganzen Gesellschaft, nicht nur jener Menschen, die selber ein Alkoholproblem haben. Alkoholismus tritt in allen Bevölkerungsschichten, in allen Altersgruppen auf; er ist ein Phänomen gesamtgesellschaftlicher Dimension. Somit hat der Gesetzgeber die Pflicht, die Gesellschaft vor den negativen Folgen des Alkoholkonsums zu schützen – um dies zu erreichen, sind entsprechende strukturelle Massnahmen vonnöten. Eine wirksame, im Gesetzesentwurf leider nicht enthaltene Massnahme wäre beispielsweise die Besteuerung alkoholischer Getränke entsprechend des Alkoholgehalts.
IOGT Schweiz ist erstaunt und enttäuscht, dass der Entwurf keine klaren Restriktionen für Alkohol-Werbung und -Sponsoring vorsieht, ist doch der Einfluss der Werbung (und insbesondere das Sponsoring von Sport- und Musik-Anlässen) auf das Konsumverhalten Jugendlicher hinlänglich bekannt und wissenschaftlich belegt. Die Werbung verbindet auf fragwürdigste Weise erstrebenswerte Charakteristiken wie Sportlichkeit, Gesundheit, Fröhlichkeit etc. mit Alkoholika. Werberestriktionen, wie sie die IOGT-Bewegung schon 1979 mit der Volksinitiative der Guttempler-Jugend und 1993 mit den Zwillings-Initiativen zur Verminderung der Suchtprobleme gefordert hat, sind inzwischen in weiten Teilen Europas Realität und stünden auch der Schweiz gut an.
Wir bedauern des weiteren, dass der Gesetzesentwurf nicht den Vorschlag des Schweizerischen Städteverbandes aufgenommen hat, eine Rechtsgrundlage für zeitlich und örtlich limitierte Alkoholverbote zu schaffen. Eine solche – wie sie vor allem in angelsächsischen Ländern weit verbreitet ist – würde Klarheit schaffen, da die polizeiliche Generalklausel nicht überall als taugliche Grundlage beurteilt wird.
Wir bitten Sie, bei der Erarbeitung des abschliessenden Entwurfs zuhanden der Eidgenössischen Räte neben obigen, einleitenden Bemerkungen insbesondere unsere folgenden konkreten Vorschläge zu den einzelnen Bestimmungen zu berücksichtigen.
–– 4 ––
Anmerkungen zu einzelnen Gesetzesbestimmungen
1. Bundesgesetz über den Alkohol (Alkoholgesetz, AlkG)
Artikel 1 – Zweck
Aus präventionspolitischer Sicht genügt es nicht, alkoholbedingte Schäden nur vermindern zu wollen.
Und die rein deklamatorische Aufforderung an den Detailhandel, sich in verantwortungsvoller Weise zu verhalten (Absatz 2 Buchstabe c), ist nicht zielführend. Die von der Alkoholindustrie gelegentlich auf freiwilliger Basis erlassenen Verhaltensregeln dienen meist PR-Zwecken und werden kaum eingehalten; zudem fehlt jedes rechtliche Mittel, um Verletzungen eines solchen «Code of conduct» zu ahnden. Der Staat, zu dessen Aufgabe es gehört, für die öffentliche Gesundheit zu sorgen, darf sich nicht auf die vorgeblich guten Absichten von auf wirtschaftlichen Erfolg ausgerichteten Unternehmen verlassen.
→ Artikel 1 ist wie folgt zu ändern:
1 Dieses Gesetz bezweckt die Regulierung des Alkoholmarktes. Es dient dem Schutz der öffentlichen Gesundheit.
2 Es soll:
a. den problematischen Alkoholkonsum verhindern und vermindern;
b. die Schäden verhindern und vermindern, die durch problematischen Alkoholkonsum an der eigenen
Gesundheit oder an anderen Personen entstehen können.
c. – streichen –
Artikel 3 – Werbung für Spirituosen
Artikel 4 – Werbung für die übrigen alkoholischen Getränke
Es ist weder nachvollzieh- noch begründbar, weshalb bezüglich der Werbeeinschränkungen verschiedene Arten alkoholischer Getränke unterschiedlich behandelt werden sollen. Es ist wissenschaftlich vielfach belegt, dass ein frühes
–– 5 ––
Einstiegsalter in den Alkoholkonsum das Risiko erhöht, als Erwachsener selber Alkoholprobleme zu bekommen. Wer Präventionsmassnahmen auf wissenschaftliche Erkenntnisse abstützen will, muss folglich die Werbung für alle alkoholischen Getränke in gleicher Weise limitieren.
Heute gelten für Bier- und Wein-Reklame kaum Einschränkungen, und deshalb sehen sich Jugendliche fast überall – sei es im Fernsehen, an Plakatwänden, in Printmedien, im Kino, bei Sportanlässen oder Musikveranstaltungen – der Alkoholwerbung ausgesetzt. Diese Werbung stellt vor allem positiv konnotierte Situationen dar, einen Lebensstil, den Jugendliche als attraktiv empfinden und deshalb mit dem dadurch vorgelebten Trinkverhalten assoziieren. Um diesen Effekt zu brechen, darf Alkoholwerbung nur sachlich und produktbezogen daherkommen und nicht mit Lifestyle-Elementen aufgepeppt werden. An Veranstaltungen, die zu grossen Teilen von Jugendlichen besucht werden, ist das Sponsoring durch Alkoholkonzerne zu verbieten.
→ Artikel 3 und 4 sind wie folgt zu ändern:
Artikel 3:
Im ganzen Artikel «Spirituosen» durch alkoholische Getränke ersetzen.
5 Verboten ist die Werbung für alkoholische Getränke:
a. auf öffentlichem Grund;
b. auf privatem Grund, sofern er von öffentlichem Grund aus einsehbar ist;
[Buchstaben a-c des Entwurfs werden zu Buchstaben c-e]
Artikel 4
– streichen –
Artikel 6 – Einzelhandel
Nach der Liberalisierung der Öffnungszeiten in der Gastronomie und im Einzelhandel ist in der Praxis die 24-Stunden-Erhältlichkeit gegeben; deshalb ist der Verkauf von Alkoholika an Automaten aufzuheben. Alkoholische Getränke sollen nur durch hinsichtlich der Jugendschutzbestimmungen ausgebildetes Personal verkauft werden dürfen.
–– 6 ––
«Beaufsichtigte Automaten» zu fordern – wie dies im Entwurf impliziert wird –, ist unsinnig. Denn das Personal, das den Automaten-Verkauf betreut, könnte genauso gut die Getränke direkt abgeben.
Zudem soll das Verteilen von alkoholhaltigen Warenmustern grundsätzlich verboten werden, da solche Lock-Angebote dem Präventionsgedanken diametral zuwiderlaufen.
Weiter sind zur Erreichung des Gesetzeszwecks, also der Verminderung des problematischen Alkoholkonsums, zeitliche Verkaufseinschränkungen vorzusehen. Seit die Ladenöffnungszeiten in den meisten Kantonen liberalisiert (oder abgeschafft) worden sind und die Bedürfnisklausel weggefallen ist, kann Alkohol fast überall und zu jeder Zeit erstanden werden. Aus gesundheitspolitischer Perspektive ist das problematisch. Würde die Erhältlichkeit alkoholischer Getränke zeitlich eingeschränkt, könnten zu diesen Zeiten vom problematischen Alkoholkonsum vor allem Personen abgehalten werden, die keinen Alkohol vorrätig haben, weil sie sich dies nicht leisten können oder weil sie nicht zur entsprechenden Planung imstande sind. Das Alkoholabgabeverbot in Läden, an Take-aways oder an Tankstellen von 21 bis 7 Uhr im Kanton Genf oder das nächtliche Alkoholverkaufsverbot an Bahnhöfen der SBB leisten einen spürbaren Beitrag zur Steigerung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit.
→ Artikel 6 Absatz 1 ist wie folgt zu ändern:
1 Verboten ist die Abgabe alkoholischer Getränke
a. durch Automaten;
b. durch das Verteilen von Warenmustern;
c. durch die Durchführung von Degustationen ohne Betreuung durch Personal;
d. zwischen 22 und 7 Uhr.
Artikel 7 – Gewährung von Vergünstigungen
Wie bereits zu den Artikeln 3 und 4 angemerkt, ist eine unterschiedliche Behandlung der verschiedenen Arten alkoholischer Getränke unsinnig und nicht im Einklang mit einer grundsätzlichen Präventionsabsicht. Lockvogel-Angebote wie Aktionen oder Promotionen – egal ob für Spirituosen oder Wein und Bier – tragen, besonders bei Jugendlichen, für die
–– 7 ––
der Preis eine wichtige Rolle spielt, zu gesteigertem Konsum bei und erhöhen die Gefahr des Rauschtrinkens mit all seinen negativen Folgen für die öffentliche Gesundheit und Sicherheit.
→ Artikel 7 ist wie folgt zu ändern:
1 Der Einzelhandel mit alkoholischen Getränken unter Gewährung von Zugaben oder anderen Vergünstigungen, die den Konsumenten oder die Konsumentin anlocken sollen, ist verboten.
2 – streichen –
Artikel 9 – Testkäufe
In dieser Bestimmung ist zu präzisieren, dass wiederholte Widerhandlungen gegen das Verbot des Alkoholverkaufs an Jugendlichen unterhalb des zulässigen Abgabealters einen Entzug der Verkaufsbewilligung zur Folge haben können.
→ Artikel 9 Absatz 2 ist wie folgt zu ändern:
2 Wiederholte Widerhandlungen gegen das Verbot der Abgabe an Personen unterhalb des gesetzlichen Abgabealters haben einen befristeten oder unbefristeten Entzug der Verkaufsbewilligung gemäss Art. 5 zur Folge.
[Absatz 2 des Entwurfs wird zu Absatz 3]
Artikel 10 – Kostendeckende Preise
Obgleich die Einführung kostendeckender Preise für Alkoholika begrüssenswert ist, ist die Formulierung des Entwurfs dieses Artikels ungenügend. Die Berechnungsgrundlage ist nicht präzise festgehalten, so dass sich die Wirksamkeit der Massnahme nicht abschätzen lässt. Kostendeckende Preise müssten nach dem Verursacherprinzip auch die Kosten beinhalten, die über Steuern, Versicherungen etc. von der Allgemeinheit getragen werden. Wir nennen hier Kosten für Sanitätseinsätze an Wochenenden, Ausnüchterungszellen, Polizeieinsätze, die direkt auf Alkoholkonsum zurückzuführen sind. Die Ausnahmeregelung gemäss Absatz 4 Buchstabe b lässt die gesamte Bestimmung zu
–– 8 ––
einem leicht zu umgehenden «Gummiparagraphen» verkommen; sie ist zu streichen. Der problematische Alkoholkonsum lässt sich nur mit weiteren, konkreten Preisbildungsmechanismen wirksam vermindern.
→ Artikel 10 Absatz 4 ist wie folgt zu ändern:
4 Die zuständige kantonale Behörde kann für den Verkauf bei der Aufgabe der Geschäftstätigkeit Ausnahmen vom Grundsatz gemäss Absatz 1 bewilligen.
Artikel 11 – Pflicht zum Angebot alkoholfreier Getränke
Die Ausdehnung des sogenannten «Sirupartikels», den gewisse Kantone schon seit langer Zeit kennen, auf die ganze Schweiz, ist eine begrüssenswerte Harmonisierung. Allerdings sollte er nicht nur für Gastronomiebetriebe wie Restaurants und Bars gelten, sondern auch für den Detailhandel. Denn viele Jugendliche und Menschen, die Alkohol in problematischem Mass konsumieren, beziehen dazu Billiggetränke im Einzelhandel. Eine Gleichbehandlung dieser beiden Bezugsquellen ist deshalb notwendig. Wünschenswert wäre zudem eine Ausdehung der Zahl von drei auf fünf alkoholfreie Getränke, die günstiger angeboten werden müssen als Alkoholika.
→ Artikel 11 ist wie folgt zu ändern:
Ausschankbetriebe sowie der Einzelhandel müssen mindestens fünf alkoholfreie Getränke führen, die:
…
3. Kapitel: Weitere Massnahmen zur Einschränkung des problematischen Alkoholkonsums
Artikel 12
Unterstützungsbeiträge von Organisationen und Institutionen sollten nicht nur für der
–– 9 ––
Einschränkung des problematischen Alkoholkonsums dienende Projekte gewährt werden, sondern auch für Präventionsprojekte. Die «kann»-Formulierung ist fehl am Platz; denn für die öffentliche Gesundheit zu sorgen, ist eine wesentliche Aufgabe des Bundes, und deshalb darf die Ausrichtung entsprechender Beiträge nicht nur unverbindlich vorgesehen werden.
→ Der Titel des 3. Kapitels sowie Artikel 12 sind wie folgt zu ändern:
3. Kapitel: Beiträge zur Verhinderung und Verminderung des problematischen Alkoholkonsums
Art. 12
Der Bund unterstützt mit Beiträgen Organisationen, Institutionen, Projekte und Aktivitäten, die der Verhinderung und Verminderung des problematischen Alkoholkonsums dienen.
4. Kapitel: Kompetenzzentrum
Artikel 13
Unseres Erachtens liegt es eigentlich auf der Hand, welche Bundesbehörden auch künftig die Aufgabe von «Kompetenzzentren» im Bereich Alkohol wahrnehmen sollen: Für die Koordination und Kontrolle der marktregulatorischen Aufgaben ist es die Eidgenössische Alkoholverwaltung (EAV) – deren allfällige Auflösung wir ablehnen –, und für die gesundheits- und präventionspolitischen Belange ist es das Bundesamt für Gesundheit (BAG). Sie werden künftig, da im neuen Alkoholgesetz verstärkt auf gesundheitspolitische Aspekte Gewicht gelegt wird, noch enger miteinander zusammenzuarbeiten haben.
Artikel 23 – Missachtung der Werbe- und Einzelhandelsvorschriften
Wie in unseren Anmerkungen zu den Artikeln 3 und 4 ausgeführt, sollen für alle Alkoholika die gleichen Werbebeschränkungen gelten; entsprechend sollen auch Widerhandlungen gleich gebüsst werden.
→ Artikel 23 Absatz 1 Buchstabe a ist – falls die Artikel 3 und 4 nicht gemäss unserer
–– 10 ––
Forderung zusammengelegt werden sollten – eventualiter wie folgt zu ändern:
1 Mit Busse bis zu 40 000 Franken wird bestraft, wer:
a. den Vorschriften über die Beschränkung der Werbung nach Artikel 3 und 4 zuwiderhandelt.
Neue Bestimmung: Örtliche Verkaufseinschränkung
Im Rahmen von Sportanlässen, aber auch an Brennpunkten des gesellschaftlichen (Nacht-)Lebens, z.B. an neuralgischen Plätzen in Stadtzentren, kommt es wiederholt und zunehmend häufig zu gewalttätigen Auseinandersetzungen und zu Randalen alkoholisierter und gewaltbereiter Personen. Dieses Fazit haben kürzlich die Konferenz der Kantonalen Justiz- und Polizeidirektorinnen und -direktoren (KKJPD) und die Sportverbände an einem Runden Tisch gezogen, und der Schweizerische Städteverband hat im Oktober 2009 nachdrücklich eine einheitliche Rechtsgrundlage für zeitlich und örtlich limitierte Alkoholverbote gefordert. So kann das Risiko von alkoholbedingten Gewalttaten – auch gegenüber unbeteiligten Dritten – und Sachbeschädigungen massiv reduziert werden.
→ Ein neuer Artikel ist an geeigneter Stelle ins Gesetz aufzunehmen:
Art. X Zeitlich und örtlich eingeschränkte Alkoholabgabeverbote
Die kantonalen und kommunalen Behörden können zeitlich und örtlich eingeschränkte Alkoholabgabeverbote erlassen an Orten, wo ein erhöhtes Risiko von alkoholbedingten Gewalttätigkeiten, Sachbeschädigungen oder anderen Störungen der öffentlichen Ordnung und Sicherheit besteht.
2. Bundesgesetz über die Besteuerung von Spirituosen und Ethanol
(Spirituosensteuergesetz, SStG)
Artikel 15 – Steuersatz
Über die Jahre sind alkoholische Getränke in der Schweiz immer günstiger geworden; ein
–– 11 ––
Trend, der für ganz Europa gilt: Die Kaufkraft ist gestiegen, und gleichzeitig sind Alkoholika billiger geworden, dies nicht zuletzt wegen des realen Rückgangs der nicht der Teuerungsentwicklung angepassten Alkoholsteuern. Es ist daher nun an der Zeit, das Niveau der seit elf Jahren unveränderten Alkoholsteuern neu festzulegen. Diese Steuern sind nicht nur als finanz-, sondern auch als ein gesundheitspolitisches Instrument zu betrachten, da der Staat für den Schutz der öffentlichen Gesundheit besorgt sein muss. Werden die Alkoholsteuern erhöht, steigen die Preise, und somit wird ein Konsumrückgang erzielt. Mit den zusätzlich eingenommenen Steuermitteln können zudem verstärkte Präventionsanstrengungen finanziert werden. Artikel 2 Absatz 2 besagt, dass bei der Festlegung des Steuersatzes «auf die Erfordernisse des Gesundheitsschutzes» zu achten sei. Sollen diesen Worten Taten folgen, ist der Steuersatz zu erhöhen.
→ Artikel 15 ist wie folgt zu ändern:
Die Steuer beträgt 32 Franken je Liter reinen Alkohols.
[Absatz 2 ist zu streichen.]
Artikel 16 – Anpassung an die Teuerung
Der Steuersatz für Alkoholika muss laufend an die Entwicklung der Lebenskosten angepasst werden, um zu vermeiden, dass die Erschwinglichkeit, gemessen an den Preisen für Nahrungsmittel, überproportional ansteigt. Um eine regelmässige und korrekte Anpassung des Steuersatzes zu gewährleisten, ist von der im Entwurf vorgeschlagene «kann»-Formulierung abzusehen.
→ Artikel 16 Absatz 1 ist wie folgt zu ändern:
1 Der Bundesrat passt den Steuersatz der Teuerung an, wenn diese nach dem Landesindex der Konsumentenpreise seit Inkrafttreten dieses Gesetzes oder seit der letzten Anpassung um 5 Prozent gestiegen ist.
–– 12 ––
Wir bitten Sie, sehr geehrte Frau Bundesrätin, sehr geehrte Damen und Herren, aufrichtig, bei der Bereinigung des Gesetzesentwurfs zuhanden der Eidgenössischen Räte dem Jugendschutz und dem Präventionsgedanken den gebührenden Stellenwert einzuräumen. Alkoholprobleme gehören zu den gewichtigsten sozio-medizinischen Problemen in der Schweiz, verursachen Milliardenkosten und viel menschliches Leid. Diese negativen Folgen des in der Schweiz (zu) hohen Pro-Kopf-Konsums an alkoholischen Getränken einzudämmen, muss oberstes Ziel der Gesetzesrevision sein.
Mit bestem Dank für die Berücksichtigung unserer Überlegungen und
mit freundlichen Grüssen
IOGT Schweiz
Priska Hauser-Scherer Susanne Scheiwiller
Landespräsidentin Geschäftsführerin